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关于集聚税收稽查资源查办大要案的实践与思考

发布时间:2017年07月20日
信息来源:南通市如东地方税务局 作者:陈兴林
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税务稽查部门作为承担打击涉税违法行为,规范税收秩序的职能部门,在企业经营日趋势集团化、财务处理逐步网络化、涉税违法行为呈现多元化的新形势下,如何有效整合稽查资源,在查处大案要案上取得突破,是一个需要认真研究的课题。本文通过总结南通地税稽查系统查处大要案件的成功经验,分析新形势下稽查工作的难点、弱点问题,对集聚税收稽查资源查办大案要案提出对策建议。

一、以一级稽查为依托,统筹安排,实现大要案查处质的飞跃

近年来,南通地税稽查系统着力深化一级稽查体制改革,强化全市稽查人力资源的统筹协调,不断加大稽查办案力度,在查处大案要案上取得突破,2013年以来,查处500万以上27户,其中1000万案件22户。

㈠推进体制创新,优化查案办案人力资源

一是改革案源管理体制,化解稽查人力资源矛盾。在稽查人力资源相对不足的情况下,市局明确,将选案工作由数据管理部门与稽查部门协作进行,市、县(市、区)局分别建立稽查案源库,稽查部门提出案源需求,数据管理部门通过对案源库内备查对象进行风险排序,确定预选对象,再综合考量第三方信息,最终确定稽查对象,为稽查部门将有限的人力资源向检查一线倾斜提供了有利条件。

二是改革一级稽查体制,充实稽查一线办案队伍。根据一级稽查的内存要求,在充分学习借鉴成熟经验的基础上,大力推进稽查体制改革,市局稽查局设置两个检查分局,分别在各县(市)设立区域检查执行科,隶属市稽查局一、二分局,业务管理由市局稽查局负责,行政管理由市局稽查局与县(市)局共同负责,增强了案源管理、任务分配、绩效管理的统一性,为查处大案要案提供了人才支撑。

三是统筹稽查人力资源,实现市县两级整体联动。市局稽查局在对县(市、区)稽查局实施业务指导的同时,根据年度稽查工作目标任务,适时统筹全市稽查人力资源,在交叉检查中,除所属10个检查科承担主要检查任务外,还根据当年案源数量,抽调各县(市、区)稽查局业务骨干,参加全市交叉检查,在人力资源上为大要案查处提供有力保障。

㈡强化机制创新,优化查案办案方式方法

一是交叉检查常态化,有效化解执法干扰。每年至少安排两期交叉检查,集中交叉检查实施前,市稽查局都要从组织机制、时间安排、人员确定、实施方法、纪律要求等方面做大量的前期准备工作,对交叉检查过程中可能发生的问题和矛盾进行预先假设,并根据问题和矛盾的特性,制订处理预案,有效化解了执法过程中的各种干扰。

二是电子查账常态化,不断降低执法成本。将信息技术作为稽查管理的重要手段,充分利用信息技术改进稽查业务流程,提升稽查效率,把电子查帐作为优化稽查方式的内容,对会计电算化核算企业,查帐软件应用面达100%。建立健全稽查办案装备、办案经费、协查经费等各项保障制度,确保稽查办案保障落实到位。

三是中心办案常态化,切实提升执法效能。将办案中心建设作为提升稽查质效、减少办案干扰的重要举措,在没有独立的办案中心之时,稽查局将会议室作为集中查账的场所,2015年,市局调整办公用房后,将原稽查局办公区整体作为稽查办案中心,实施调账检查法,各检查组集中在办案中心,既减轻了纳税人负担,又减少了不必要的执法干扰,同时,遇到难点热点问题后,各检查组相互讨论,共商对策,促进了稽查质效的提升。

㈢实施管理创新,优化查案办案绩效考评

一是优化稽查案源联动机制,提升精准打击力度。建立风险评估与稽查之间案源确立联动机制,按照“稽查与管理部门不多头下户、良性互动”的原则,市稽查局提出了规模企业的案源库建设的1000户需求,明确“稽查需求风评初核回流征求双方确认”的工作机制,有效地确保案源库建设的科学性、准确性,提高稽查的精准打击力。

二是建立大案要案奖励机制,充分激发工作动能。市局研究出台《南通市稽查大要案奖励办法》,对查处大要案有功的检查组给予适当的物质奖励,并在年度评先评优中优先安排、年度绩效考评中给予加分。对检查组所在单位,在绩效考评中给予加分。实施大要案专项奖励,促进了稽查人员查处大要案的动力,提升了稽查质效。

三是完善稽查跟踪监督机制,规范稽查执法行为。整合选案、检查、审理、执行四环节职能,修订稽查岗责体系、原有业务流程及制度规范12个,新增制度规范和实施办法22个。建立稽查各环节制约、上级稽查局对下级稽查局监督、税务机关内部专业监督、“行风监督员”跟踪监督与社会舆论监督相结合的“五位一体”稽查执法监督制约体系,完善“一案一议、一月一议、一季一议”制度,实现全方位、全过程监督制约。

二、以问题导向为牵引,全面分析,直面大要案查处难点问题

当前,在全国经济下行压力下,国家层面提出创新拉动战略,总局为积极适应创新需求,正在加快和深化征管体制改革,处在这个变革的时代,认真分析形势任务,稽查部门查处大要案工作仍然面临一些难点问题。

㈠执法难题现实存在,制约了大要案查处工作

一是依法行政与政策漏洞并存,给查处大要案带来难度。 全面推进依法治国是当前形势所向,我们地税稽查部门行使的是行政执法权,依法检查、依法处理是必然要求。但税收政策存着规定不够严谨、解释不尽相同、执行存在差异等漏洞,造成在稽查执法过程中的争议,客观上影响了稽查大要案的查处,地税稽查部门如何有效化解争议,保证稽查执法顺利开展,是摆在面前的现实课题。

二是队伍素质与执法要求差距,给查处大要案带来难度。稽查部门承担高风险应对任务,应有较高素质的人才队伍作保障。但由于全市地税系统人力资源配置的现状,加之受现行奖惩机制的限制,人员素质参差不齐,岗位学习提升的动力不足,造成稽查队伍的整体能力素质提升不快。而各级对稽查执法的要求却越来越严,依法行政、规范执法的制度规定越来越多,人才队伍与执法要求之间的差距正在拉大,客观上制约了大要案查处工作。

三是稽查对象与权力部门阻力,给查处大要案带来难度。

当前,企业层面规模化、区域化、集团化趋加剧,互联网+的时代,财务数据的远程管理,纳税人涉税违法手段复杂化、隐秘化、多元化等特点,给稽查办案设置了重重障碍。而来自政府部门的干预,使稽查执法左右两难,一些证据确凿的案件不了了之。部分理应得到相关部门配合取证的案件,得不到有效支持,使得一些明显属于偷税、漏税的线索无法固定证据,稽查人员只好望而却步。

㈡协作机制不够完善,影响了大要案查处工作

一是与国税稽查联合办案还有协作空间。当前,国家税务总局力推国、地税稽查联合办案工作,南通地税稽查部门在推进与国税稽查联合办案方面进行了探索和实践,但目前的联合办案深度还不够,在信息互通、证据固定、政策应用、联合处理处罚等方面,还有进一步合作的空间。

二是与司法部门的协作办案还不够紧密。取证难、执行难是制约大要案查处的重要环节,法律法规对公、检、法等部门协助税务稽查部门执法取证没有强制性规定,在税务稽查部门遇到取证阻力,需要公、检、法等部门支持时,往往难以有效获得这些部门的帮助支持,客观上影响了大要案查处工作。

三是第三方办案支持的力度还有待加强。税法对工商、银行、各行业协会、各中介机构协助税务稽查办案都有规定,但这些规定都不是强制性的,税务稽查部门在查处大要案件过程中,需要这些部门给予协助时,要么消极应付,要么不予支持,给稽查取证工作带来难度。

㈢内部管理遭遇难题,制约了大要案查处工作

一是区域检查科管理衔接不畅。既有管理不到位,导致个别干部发生生活作风问题。又有所在县(市)局与市局稽查局多头管理,导致区域检查科人员思想混乱,工作消极应付的问题。更有的单位对所在地区域检查科另眼相待,在绩效考评中随意性大,有的单位将区域检查科与所在地稽查局捆绑考评,该扣分的地方严格扣分,但在加分项目上,属于区域检查科的加分,却不能加到与稽查局的捆绑考核中,挫伤了区域检查科人员的积极性。

二是稽查人员工作动力相对不足。后“营改增”时代,少数稽查干部甚至有的领导干部,对地税工作前途感觉不明朗,归属感、成就感缺失。有的稽查干部认为做多做少一个样,甚至存在多做多错,少做少错,不做不错的认识误区,而客观上也存在稽查人员之间工作量不均衡,人员的付出与收入报酬不匹配的问题。稽查部门与基础管理部门和中等风险应对部门相比,工作难度更大、矛盾更多、压力更重,却得不到应有的理解和尊重,甚至被部分单位、部门和部分纳税人认为是“挑刺”而排斥。

三是稽查执法保障没有很好落实。一方面,在经费保障上,能降就降,特别是激励方面的经费保障不足,挫伤了稽查人员的积极性。车改后,在执法车辆保障上,设置了诸多条条杠杠,查案办案的车辆保障能不给就不给,给稽查人员执法取证工作带来难度。一些必需的取证装备,如执法记录仪等取证设备缺失,影响了大要案查处工作。

三、以改革创新为支撑,优化配置,推进大要案查处再创佳绩

当前工作的热点是创新驱动,特点是严格、规范、高效、安全。地税稽查工作要牢牢聚集改革创新这一热点,积极适应新形势下的稽查工作新特点,奋发有为、主动作为、规范行为,进一步推进大要案查处,有效发挥稽查威慑力。

㈠紧盯主业主责,提升查案办案效能

一是完善重大案件查处机制。坚持以重大税收违法案件为重点,加大打击力度,进一步提高地税稽查威慑力。当前案件查处的重点是,及时发现并严厉查处做假账偷逃税款的违法行为,各级稽查部门在各类税收检查过程中,要注意发现线索,加大查处利用做假账、两套账和账外经营等手段偷逃税款的力度,引导纳税遵从,努力建立诚信纳税的良好税收环境。对照依法行政要求和稽查工作规程,进一步制定完善稽查预案制度、分类分级稽查制度、稽查限时查结办法,规范稽查各环节的执法事项。

二是完善区域交叉检查机制。一方面,精心组织,有序推进,加强协调,全力保障,尽快完成省局随机抽查的检查任务,另一方面,以市局稽查局4个检查科和6个区域检查科为主力,统筹全市地税稽查人力资源,周密计划,统筹安排,强化管理,进一步完善全市地税稽查跨区域交叉检查机制。

三是完善稽查办案保障机制。要进一步强化市局稽查办案中心建设,尽快配齐办案所需的硬件和软件,完善办案中心管理制度、考评办法和保障措施,为市区案件和全市交叉检查案件查处提供基地保障。要积极适应新形势,改进稽查经费、办案装备、执法用车等保障措施,通过人性化的保障举措,调动稽查人员的积极性。

㈡瞄准增速增效,加快创新创优步伐

一是要加快稽查体制创新。积极适应总局和省局稽查体制改革的趋势,按照“一级稽查”的内在要求,全面分析现行区域检查科运行的绩效和矛盾及问题,认真论证全市地税稽查体制改革创新的可行性,在广泛调研、科学论证的基础上,提出适合地税稽查实际的改革方案。在新的体制没有建立之前,要充分运用现行机制,加强对区域检查科的日常管理,确保行政管理到位、工作部署到位、办案保障到位、督导检查到位。

二是要加快稽查机制创新。要进一步完善国地税稽查联合办案机制,学习借鉴泰州、常州等地的先进经验,加强与国税稽查的沟通协作,扩大联合办案内涵和外延。要进一步完善税警、税会协作机制,充分运用警、检、纪、中介和各协会等部门的涉税信息,助力稽查案件的查处。要完善稽查服务机制,将依法稽查作为稽查工作的核心和灵魂,将服务纳税人贯穿于稽查工作全过程,努力促进纳税人获得感、税法遵从度和公众满意度的全面提升,更好地服务于经济社会发展。

三是要加快稽查方式创新。要积极适应新形势下涉税违法的新情况、新方式,加快办案方式方法的创新,提升稽查工作质效,彰显稽查打击震慑效能。要加强对团队式、基地式、审计式办案方式的研究应用,切实提升稽查执法水平。要善于借助外力开展稽查取证工作,对一些疑难复杂案件,及时借助公安、检察、纪委和中介机构的力量,形成协作办案的长效机制,为稽查取证提供帮助。

㈢守住安全安定,培育有为有位队伍

一是教育与培训并行,提高稽查人员的能力素质。通过系统的理论学习和思想教育,培养稽查干部树立正确的人生观和价值观,形成积极向上的良好风气,自觉抵御各种不正之风,让每个稽查干部始终保持服务人民、奉献社会的公仆本色,增强稽查干部的三种意识,即无条件执行意识、忠实履职意识,敢于亮剑意识。要通过组织开展案例式培训、情景式培训、互动式培训,解决查帐技巧的问题,增强稽查人员的实战能力。

二是制度与监督并重,规范稽查人员的执法行为。要建立健全稽查工作目标化、目标责任刚性化、目标监控考核制度化、考核结果效用化的稽查管理制度体系,增强各单位和个人的责任感。要强化执法监督,严格落实好提前介入、延伸审理、稽查复查、内审督察等内部制度,解决稽查执法过程中的难点问题,查处稽查执法过程中的违法违纪问题,

三是考核与奖惩并举,提升稽查人员的工作动力。在地税系统人员老化,整体动力不足的情况下,既要强化绩效考评,本着有利于调动积极性、有利于促进工作落实的思路,合理设置考核内容,尽量量化考评指标。又要强化奖惩措施的落实,对表现优秀的同志,进行广泛宣传和重点物质奖励,对发现问题的,不论大小,都要给予必要的组织处理,以此调动全市地税稽查人员的积极性。


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